1 发文主体、政策层级与施行时间

本次《核电厂退役准备管理暂行办法》由国家发展和改革委员会牵头，联合国家能源局、财政部、生态环境部三大核心主管部门联合印发，属于国家层面正式生效的部门规范性规章，法律效力层级高于行业指导性意见、技术标准规范与地方暂行管理文件，低于《中华人民共和国核安全法》《中华人民共和国能源法》《放射性污染防治法》等国家上位法律，是衔接国家顶层法律与行业一线实操细则的核心枢纽性政策文件。

文件明确正式施行日期为 2026 年 7 月 1 日，暂行管理有效期设定为五年，采用 “试行落地、实践复盘、修订完善、长期立法” 的渐进式制度建设思路。五年试行期内，主管部门将全面收集行业落地反馈意见、统计执行过程中出现的矛盾问题、核算政策实施带来的行业经济影响，在有效期届满之前完成办法修订优化工作，逐步推动专项规章升级为正式行政法规，最终纳入国家核设施全寿期管理法律体系之中，实现核电退役管理工作法治化、常态化、长效化治理。

从行业监管体系布局来看，我国核电产业过往监管体系呈现明显的分段割裂特征：项目立项核准由能源主管部门负责，工程建设施工由住建与核工业主管部门监管，机组商业运行阶段由国家核安全局负责安全管控，电价核定与电力消纳由发改与电力交易部门统筹，而事关机组生命周期末端的退役筹备工作长期处于多部门共管却无明确主管、无统一标准、无刚性约束的监管真空地带。本次四部门联合发文，直接整合产业规划、能源统筹、财政资金、生态核安全四大核心监管职能，彻底打破分段监管壁垒，构建起贯穿核电全生命周期的一体化协同监管新格局。

2 政策核心立法宗旨与出台核心初衷

办法总则部分明确划定三大核心立法宗旨，也是本次政策出台最核心的顶层设计初衷：第一，全面强化核电厂全寿期闭环管理体系建设，扭转核电产业生命周期分段管理、首尾脱节的行业现状，实现从项目选址规划到最终厂址生态复原全流程一体化管控；

第二，系统性规范核电厂全周期退役筹备各项工作流程、执行标准、责任划分与资源配置要求，统一全国民用核电行业退役准备工作执行准则；

第三，筑牢我国核电产业长期发展的核安全底线、资金保障底线、生态环保底线与社会稳定底线，从制度层面扫清远期大规模退役带来的各类系统性风险，全方位保障我国核电产业规模化、高质量、可持续长远健康发展。

从现实行业倒逼层面分析，政策出台的直接动因集中体现在机组服役周期层面。我国大陆地区首批商用核电机组于上世纪九十年代正式投入商业运营，其中秦山一期 30 万千瓦原型堆机组 1991 年并网发电，大亚湾核电站一号、二号机组 1994 年正式商运，该批次初代核电项目原始设计服役寿命仅为 30 年，经过多轮安全评估与服役延寿审批之后，整体服役周期延长至 40 至 50 年。按照时间节点推算，2031 年起首批老旧机组将陆续抵达延寿周期终点，2040 年前后全面进入关停退役阶段，距今仅有十余年筹备周期。而当前国内整个核电行业普遍存在退役筹备进度滞后、专项储备资金缺口巨大、自主核心退役技术储备零散、专业化从业人才严重短缺、退役管理标准杂乱无序、多方主体责任划分模糊等一系列突出问题，若不提前以刚性政策统一约束规范，一旦进入集中退役周期，必将引发放射性污染、千亿级资金兑付缺口、行业整体运营成本失控、厂址周边民众核安全恐慌等多重系统性重大风险，严重制约我国核电产业整体发展节奏，甚至影响国家清洁能源转型整体战略布局，这也是主管部门加速出台专项管理办法最核心的现实考量。

3 办法核心适用范围与核心管控边界

在适用范围层面，新规实现我国境内民用商用核电项目全覆盖，无业态遗漏、无区域例外。具体涵盖我国大陆地区所有已经投入商业运行、处于在建施工阶段、完成核准尚未开工建设、处于规划立项阶段的各类民用核电厂，涵盖机型包含二代改进型压水堆、三代先进压水堆、四代高温气冷堆、快中子堆、小型模块化核反应堆等全部主流民用核电技术路线。同时办法明确划定排除范围，将军工专用核动力设施、高校与科研院所试验研究堆、海上浮动试验核设施等非商用民用核设施剔除管控范围，实现管控边界清晰划分，避免政策执行范围泛化引发管理混乱。

在核心管控重心层面，本次新规与过往所有核电退役相关文件形成本质性区别。传统核电退役相关管理文件、技术规范大多将管控重心聚焦于机组正式关停之后的实体退役拆除施工阶段、放射性废物处置阶段与生态修复验收阶段，属于事后末端管控模式。而本次《核电厂退役准备管理暂行办法》彻底实现管控重心全面前置，将退役筹备工作硬性嵌入核电项目选址规划、工程方案设计、主体工程建造、机组商业运行、中期运维改造全五大核心生命周期阶段，把数十年之后的退役拆除、场地复原等远期工作，拆解细化为当下每一个建设与运营环节的常态化筹备任务，构建起“远期目标分解、中期阶段推进、近期刚性落实” 的全周期前置管控新模式，从根源上降低远期退役实施难度、压缩整体退役成本、全方位防控各类潜在安全风险。

4 五大刚性核心条款释义

新规内部设定五项不可随意调整、无弹性空间、无豁免情形的行业刚性准则，成为未来十年核电行业必须严格遵守的基本行业准则，也是整个政策体系的核心支柱：

第一，退役费用强制计提制度。明确核电机组进入商业运行周期之后，营运企业必须逐年足额计提退役专项储备资金，设定竣工总造价10%为全国统一最低累计计提底线，任何市场主体不得擅自下调计提比例，资金实行专户管理、专款专用，从财务层面锁定远期退役资金保障来源。

第二，全生命周期退役信息数字化建档制度。要求所有核电厂从建设初期开始，全程记录构筑物建设参数、设备材质性能、运维改造记录、辐射环境监测数据、结构老化监测数据等全维度核心信息，建立一机一档专属数字档案，实现数十年后退役施工数据溯源有据可依。

第三，便于退役设计强制嵌入制度。所有新建核电项目在方案设计阶段，必须同步落实模块化拆分、辐射分区规划、退役施工空间预留、永久监测点位预埋等便于退役相关设计要求，从工程源头优化远期退役实施条件，最大限度降低退役施工难度与综合成本。

第四，五年周期退役成本动态评估调整制度。明确所有核电集团必须以五年为固定周期，完成旗下全部控股、参股核电厂退役整体成本重新核算评估工作，结合市场物价波动、人工成本涨幅、退役技术迭代升级、放射性废物处置价格变动、社会通胀水平等多重变量，动态调整年度资金计提额度，确保储备资金规模与远期实际退役成本精准匹配。

第五，厂址无限制开放终极退役目标制度。统一确立我国核电厂退役工作核心目标，即在满足核安全标准、生态环保标准与经济合理原则的基础之上，全面推动退役完成后的核电厂址实现无限制开放使用，达到普通工业建设用地、城乡民用建设用地的安全使用标准，最大化盘活厂址土地资源与配套电网基础设施资源。

5 权责划分核心原则

办法从制度层面完成核电行业终极权责切割，严格遵循“谁投资、谁运营、谁受益、谁全责” 的核心权责匹配原则，彻底明确核电厂营运单位为核电厂退役工作的第一责任主体，全面承担退役工作对应的全部法律责任、全额经济责任、全过程安全管控责任与全流程生态环保责任。各级政府主管部门仅承担行业整体统筹规划、政策标准制定、资金使用监督、核安全现场监管、生态环境验收等公共管理与市场监管职能，从制度层面杜绝中央及地方财政为核电产业远期退役成本兜底，杜绝行业长期存在的经营收益企业独享、远期风险社会分摊、巨额成本财政买单的不合理利益分配格局，实现核电产业经营收益与远期风险、远期成本完全对等匹配。

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